发展经济适用房的背景和问题

　　《21世纪》：1998年房改之初，“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”被确定为基本方向。当时提出“多层次城镇住房供应体系”，是怎样的一个构想？

　　顾云昌：我们从计划经济过渡到市场经济，破除了实物分配，搞货币化。但由于收入差距很大，光靠货币化分配，恐怕相当一部分人不可能进入市场买房，所以当时就感觉到我们应该建立多层次的住房供应体系来满足多层次的住房需求。当时设想的是分三个层次：第一个层次是低收入群体，由廉租房来保障；第二个层次是中低收入群体，提供经济适用住房，1998年正式提出经济适用住房；第三个层次是相当多的中高收入家庭，通过市场来解决，提供商品房。

　　当时对经济适用房这个概念有许多争论，大家认为，我们刚刚进入市场经济，收入水平都不高，绝大多数人都是中低收入家庭，所以应该以经济适用住房为主体，来满足社会需求。但当时各地的情况并不尽相同，如东北三省、湖南省的经济适用住房供应量就占了整个住房供应量的2/3；北京大概占了20%-30%；全国来看，经济适用住房的供应量大概占到总住房供应量的15%到20%。当时对经济适用住房的认识并不是很清楚，当时的宣传是，经济适用住房的供应主体是满足大多数人的需求，这是一个总的背景。

　　此外还有一个背景，跟宏观经济形势有关，当时中国经济正处于低谷之中，需要寻找新的经济增长点和新的消费热点。朱镕基总理提出，要把住宅建设作为新的经济增长点和新的消费热点，那么住宅建设如何成为新的消费热点呢？其中一个重要的举措就是通过大力发展只售不租的经济适用住房，价格比较便宜，中低收入者也来买，通过住宅拉动经济增长。

　　1998-2002年，经济适用住房成为供应主体，但在实际供应中，同一时期各地的执行力度并不一样，有的省达到60%-70%，有的省达到20%-30%，有的省则没有，全国平均也就在20%左右。上海、广州就没有搞经济适用房，因为他们认为当地的房价比较低，可以用其他方法来解决中低收入家庭的住房问题。北京这样的地方也有相当一部分的经济适用住房，而且盖得也不错。

　　但经济适用房一直存在一些问题，一是很多购买者并不是中低收入家庭，二是面积过大。这和我刚才说的宏观经济背景有关。为了拉动经济增长，经济适用房由开发商盖，盖了又担心中低收入家庭买不起，所以管理上出现了混乱。虽然在这个过程当中，也有部分省市如厦门、江苏的一些城市很清楚经济适用住房是面向中低收入，必须经过申请、批准、张榜公布，但是大多数经济适用住房都是国家让出一块土地出让金来鼓励大家买房，这是经济适用住房刚开始的情景。

　　楼建波：多层次住房供应体系，按照1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》里的提法，就是最低收入家庭租赁由政府或者单位提供的廉租房，中低收入家庭购买经济适用住房，其他收入高的家庭购买、租赁市场价格的商品住房。1995年国务院还提过“安居工程”，“安居工程”是直接以成本价向中低收入家庭出售住房，并优先出售给无房户、危房户和住房困难户。最近国务院的24号文又改过来了，改成了以廉租房为重点。这些改变都是建立在对居民收入构成的判断上，1998年的判断是中低收入家庭占城市家庭的大多数；现在的判断是中等收入家庭的住房问题多多少少得到了解决，所以现在搞面向低收入家庭的廉租房。1998年买了商品房的人就算是先富起来的，当时的廉租房需求并不迫切，因为下岗失业的职工还很少，国企改革没有达到现在的程度。所以，当时的一个判断就是中低收入家庭是我们中国家庭中的大多数，要首先解决这部分人的住房问题。