本报告对当前流行的一些观点提出了不同的看法。其基本思路是：城乡分治体制是当前农村问题的总根源，农民负担、县乡财政困难、乡镇机构功能不健全等等问题，都是由它导致的。作为农村综合改革的核心，乡镇改革势在必行，但关键在于乡镇机构功能重建，即（间接地）为城市服务转变到全面为“三农”服务，为占人口多数的８亿元农民服务。这应成为改革的总目标。一味地单纯撤并乡镇和精简人员，并以为这样就可以防止农民负担反弹和缓解县乡财政困难，是一个误解。缓解县乡财政困难，防止农民负担反弹，要靠城乡分治体制的全面突破，光有财政加大投入是不够的；要靠整个政府职能的转换，光是乡镇改革而竖立其上的政府职能不转换，难有实质性的进展；简单地寄希望于撤并乡镇和裁减人员有可能与我们的改革目标相悖，使乡镇改革落入“循环改革”的陷阱。

所谓“循环改革”，形象地说就是驴推磨式的改革，今天的改革成果成为明天的改革对象。形式主义的改革是名改实不改，不动真格儿，仅仅是应付或打打改革的旗号；而循环改革则不同，是动真格的改革，既打雷又下雨，但水过地皮湿，要不了多久，又恢复了原状。要说危害，后者更甚，因为需要实实在在的改革成本，而且往往是巨大的。我国的机构改革可谓是一个典型例证，每一次都是轰轰烈烈，撤机构，裁人员，耗费不少人才物力。改革似乎没有尽头，循环往复。这是为什么呢？究其原因，可谓复杂，但至少有一点端倪，那就是改革的目标不明确，时常把改革本身当成了目标，或目标有误。眼下乡镇机构改革又掀起了一场风暴，正在全国蔓延开来。结果将如何？以历史经验观察之，弄不好，“涛声依旧”。

乡镇机构改革自上世纪九十年代就开始了，从统计数据来看，成效是有的。社科院的张晓山所长曾公布了如下数据：截至２００４年９月３０日，我国的乡镇数为３７１６６个，比１９９５年减少９９７０个。据民政部计算，撤并乡镇共精简机构１７２８０个，裁减财政供养人员８．６４万人，减轻财政负担８．６４亿元。但从实际效果来看，并无实质性进展。不然，２００５年就不必再次强调乡镇机构改革了。但这新一轮的乡镇机构改革到底应该如何改？其目标是什么？从一些正在试点的情况和流行的观点来看，未必十分清楚。要回答这个问题，我认为至少要厘清以下关系才有可能。一是农民负担与乡镇机构的关系。农民负担重是不是主要因为乡镇机构臃肿，“生之者寡，食之者众”所致？二是乡镇财政困难与乡镇机构的关系。乡镇财政困难是不是主要通过撤并乡镇，裁减财政供养人员就能解决？三是小城镇建设与乡镇机构布局的关系。是不是在现有的乡镇机构布局下就无法推进小城镇建设？或者说，只有通过撤并乡镇才能加快小城镇建设？如果以上关系不能从理论上做出清晰的阐释，只是从一些表面现象来下结论，乡镇机构改革恐怕避免不了以往的命运，甚至可能带来难以预料的负面效应。

城乡分治体制是当前农村问题的总根源

从经济、社会系统的自然演进来看，作为基层组织，乡镇改革已经是时候了。因为无论从发展的视角来观察，还是以改革的眼光来分析，乡镇这个基层组织已经表现出明显的诸多不适应。原有的乡镇组织虽然与其之上的各级政府具有类似的构架，有行政，也有人大和政协，但其功能被城乡分治的二元体制框定在间接为城市服务的位置上。在城乡分治的体制下，乡镇以上的各级政府及其财政事实上是围绕城市来运转的，谈发展、讲改革、定政策有意无意地几乎都是以城市为出发点和落脚点。细细考量我国发展和改革的历程，这个结论是不难得出的。尽管有时候也十分重视农村问题，但也都是从不影响城市的粮食供应，不妨碍城市的工业和不危害城市的治安而言的。与这个大背景相适应，乡镇这个基层政权尽管身在乡村，但其使命是为城市服务，而不是为乡村居民服务。乡镇的任务就是把八亿农民稳定在农村有限的土地上，同时从农村、农业和农民身上尽可能地汲取资源，以支撑在城市展开的国家工业化运动。这种状况一直持续到本届政府才有所改变。

在小农经济为主，生产力十分落后的状况下，要快速推进工业化，迅速增强国家实力，从“三农”大量汲取资源来支持城市及其工业，也许是不得已而为之的选择。就此而言，我国的城乡分治体制有一定的历史合理性，进而把乡镇的功能定位在为城市服务上也就不足为奇了。问题是我国的发展长期来形成的路径依赖使城乡分治体制难以松动，并反过来固化了经济的和社会的二元结构。经济的二元结构，使国民经济的循环在城乡之间中断，城乡发展失调，成为经济增长难以持续的主要原因。社会的二元结构，使社会成员渐渐形成了两个不平等的群体，成为社会不和谐的主要根源。正是面对城乡分治体制所引致的公共风险，本届政府才提出了以人为本的科学发展观和构建和谐社会的理念。也正是基于这种认识，中共中央在“十一五”规划建议中提出了“工业反哺农业”和“城市支持农村”的基本方针，这标志着我国的城乡关系已经进入到一个崭新的

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